El Parlamento danés aprobó el pasado 3 de junio una propuesta del Gobierno para que los migrantes que lleguen al país sean enviados a Ruanda mientras se resuelve su solicitud de asilo. Esta medida, que implica la externalización de las obligaciones humanitarias por parte de Dinamarca, llega un mes después de que ambos países firmasen un memorándum sobre asilo y migración con el objetivo de reformar el sistema de acogida, que considera injusto y antiético. Se trata de la última de una serie de políticas aprobadas a lo largo de 2021 por el Gobierno socialdemócrata de Mette Frederiksen y que suponen un revés para las aspiraciones de los demandantes de protección internacional que quieran instalarse en Dinamarca.

La propuesta, que recibió 70 votos a favor y 24 en contra, se halla en su fase preliminar y aún debe concretarse cómo se llevará a cabo. Pero la intención del Ejecutivo de Copenhague está clara: que Ruanda se encargue de gestionar una parte importante de los flujos que llegan actualmente Dinamarca. El acuerdo suscrito por ambos países el 6 de mayo de 2021 decía explícitamente: “La visión del Gobierno danés es que el procesamiento de las solicitudes de asilo debería llevarse a cabo en el exterior de la Unión Europea para romper con los incentivos negativos de la actual estructura del sistema de asilo”. Esta no es la primera vez que el país africano firma un pacto de esta magnitud para la acogida de migrantes. En 2017, Israel acordó secretamente pagar a Ruanda 5.000 dólares por cada refugiado que acogiesen, un entendimiento que sigue vigente.

Fuentes del Gobierno de Copenhague negaron en su momento que el documento suscrito con Ruanda fuera a servir para externalizar la gestión migratoria, aunque, desde 2019, dejaron claro su voluntad de establecer un centro de acogida fuera de sus fronteras. Unos meses antes, en marzo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) había mandado una carta a la primera ministra danesa en la que le advertía seriamente sobre la posibilidad de firmar un acuerdo de este tipo. “Estas prácticas son inconsistentes con la solidaridad global y las responsabilidades compartidas, socavan regularmente los derechos de los demandantes de asilo y los refugiados, y, por tanto, violan las obligaciones internacionales de los Estados”, afirmaba la institución. Pese a esto, Dinamarca dio el paso.

La externalización migratoria, una práctica polémica

Tras la votación en el Parlamento danés, varias organizaciones humanitarias reaccionaron con indignación y preocupación a la adopción de esta medida. Una portavoz de ACNUR dijo estar decepcionada con la actitud del Gobierno de Frederiksen, y Bill Frelick, director de la división de Derechos de los Refugiados y los Migrantes de Human Rights Watch, calificó de paso atrás la legislación, afirmando: “Lo que Dinamarca está haciendo, enviando a estas personas a un tercer país, es coger un derecho legal y convertirlo en una elección política discrecional”. Por su parte, Charlotte Slente, secretaria general del Consejo Danés para los Refugiados, una de las instituciones humanitarias más importantes del país, calificó la medida de “irresponsabilidad y falta de solidaridad”.

Los acuerdos de externalización implican, esencialmente, la transferencia de las responsabilidades policiales y de vigilancia de un país europeo hacia otro, generalmente africano que deberá ocuparse tanto de detener los flujos migratorios salientes y de disuadir a todas las personas que fueran a emprender el viaje, como de gestionar las solicitudes de asilo que se presenten en el primer Estado. Numerosos observatorios de derechos humanos han afirmado que esta práctica vulnera las leyes migratorias y deja a los demandantes de asilo en una situación de absoluta desprotección.

Si bien el primer pacto de este tipo que se suscribió fue en 1992 entre España y Marruecos, a partir de 2015, coincidiendo con la crisis migratoria en la Unión Europea, la Comisión empezó a firmar más, gracias a la aprobación de la Agenda Europea de Migración, que daba prioridad a la cooperación con terceros países para afrontar estos flujos humanos. Dicha medida fue la base para los pactos a los que llegaron las instituciones comunitarias con Turquía, Níger, Nigeria, Senegal, Mali y Etiopía entre marzo y junio de 2016, y que siguen vigentes actualmente. Con estos acuerdos, los segundos países solamente tienen acceso a la ayuda al desarrollo o a la liberalización de visados si controlan las migraciones.

Sin embargo, los acuerdos de externalización tienen una cara menos agradable para los países que se benefician de ellos, ya que otorgan un control casi total de los flujos migratorios a los Estados con los que se firman. Esto provoca que se generen situaciones como las recientes del pasado abril en la frontera entre Marruecos y España, con un aumento exponencial de los flujos migratorios provocado por la actitud permisiva de las fuerzas de seguridad del primer país, que no detuvieron las salidas. Por ello, varios autores advierten contra la posible proliferación de estos pactos, dada su complejidad.

Tolerancia cero con la migración irregular

En abril de 2021, el Gobierno danés aprobó otras dos medidas: la revocación de los permisos de residencia concedidos a los refugiados sirios que viven en Damasco antes de la guerra, lo que implicaba su expulsión del país, al considerar que la situación en dicha ciudad ha mejorado lo suficiente para vivir de nuevo en ella, y el establecimiento de nuevas condiciones para obtener la residencia. Ambas decisiones fueron aprobadas por Frederiksen con los votos favorables de la oposición conservadora y sin el apoyo de sus socios progresistas y ecologistas.

En relación con lo anterior, el Ejecutivo de Frederiksen insistió en que los combates en Damasco ya no son tan intensos, lo que facilitaría el retorno de los migrantes. Las ONG, sin embargo, no están de acuerdo, y han recordado que la capital siria continúa siendo objeto de bombardeos y luchas. “Damasco sigue sin ser una ciudad segura”, aseguró Charlotte Slente. Otros expertos acusaron a Copenhague de vulnerar con esta medida la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, y concretamente el principio de non refoulement, que impide que un demandante de asilo pueda ser devuelto a un lugar en el que pueda sufrir daños de cualquier tipo.

Desde que empezó la guerra en Siria, en 2011, Dinamarca ha acogido a un total de 35.500 migrantes procedentes de este país, si bien, desde hace algunos años, el criterio ha ido cambiando, con medidas que limitan en el tiempo la residencia de estas personas, con el objetivo de forzarles a abandonar este Estado en cuanto fuera posible.

Dos semanas después de presentar la medida relativa a los refugiados sirios, se hicieron públicas las nuevas condiciones para obtener la residencia en Dinamarca, mucho más exigentes que hasta ahora. “Adquirir la ciudadanía es una gran declaración de fe por parte de la sociedad danesa. Por tanto, es necesario aumentar los requisitos para ello”, aseguró un portavoz del Ministerio de Migraciones, que explicó que, a partir de ahora, se incluirán cinco preguntas sobre los valores daneses en el examen para conseguir el asilo. El objetivo de esta reforma, según las autoridades, es asegurar la integración de estas personas en la sociedad.

Todas las políticas aprobadas por el Gobierno de Mette Frederiksen son contrarias a los usos y costumbres de la gestión de las migraciones y vulneran una buena parte de la legislación comunitaria e internacional al respecto. Estas medidas se han enfrentado hasta ahora a movilizaciones populares en contra, la más importante de las cuales se produjo el 22 de abril en Copenhague, con un millón de personas concentradas frente al Parlamento y a la oposición de los partidos que apoyaron la investidura de la primera ministra. Sin embargo, la alianza de estas con las formaciones conservadoras garantiza un apoyo suficiente a este tipo de políticas y a cualquiera que pueda venir a partir de ahora.

La importancia de los asuntos migratorios en la política danesa ha ido aumentando en las últimas décadas. En 2001, en una encuesta realizada previamente a las elecciones que se celebraron ese año, un 51% de los entrevistados consideraban que la migración y el refugio debían tratarse en esos comicios como asuntos urgentes, y desde entonces, todos los primeros ministros han legislado sobre ello. Esto ha tenido un impacto en la sociedad danesa, como demostraba otro estudio realizado en junio de 2021, en el que un 42% de la población aseguraba que la discriminación racial se había convertido en un importante problema en Dinamarca. La cifra es diez puntos superior a la registrada el año anterior.

La principal duda es si el acuerdo de externalización entre Dinamarca y Ruanda será el primero de una larga lista o si permanecerá como una excepción. Por el momento ningún país ha mostrado su voluntad de sumarse, si bien no han criticado la decisión del Ejecutivo de Copenhague y siguen aplicando los acuerdos ya firmados. Desde 2016, las instituciones europeas no han firmado ningún nuevo pacto de subcontratación de las responsabilidades migratorias con otros países, pero no es descartable que, si se produce una situación parecida a la de 2015 y 2016, se recurra a esta solución para controlar las llegadas.